【核心提示】在我国，户口除了人口户籍管理功能外，还是公民享受国家和社会福利的依据。因此，现行的户籍制度将城乡居民作了区分，也由此带来了一系列的社会问题。可喜的是，公安部前不久作出了拟取消两种户口的界限，建立城乡统一户口登记管理制度的意见，我国在户籍制度改革上将由此迈出一大步。
    
　　本期嘉宾
    浙江省社会科学院法学研究所所长　陈柳裕
    浙江公安高等专科学校治安系副教授　肖海英
    杭州市中级人民法院行政庭庭长　尹昌平
    
　　【新闻背景】
　　公安部：将深化户籍改革　拟建立城乡统一户口登记管理制度
    10月25日，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上提出：各地、各部门要根据资源、能源等实际承受能力，把人口流动问题纳入本地经济社会发展规划，认真解决流动人口就业、居住、劳动保障、医疗卫生、义务教育等问题，逐步形成城乡劳动者平等就业制度。
    据截止到2005年6月30日的数据统计，全国公安机关共登记暂住人口8673万人。“相当数量的流动人口在城市暂住时间较长，‘流动人口不流动’、‘暂住人口常住化’是一个新的问题。一些行业侵害农民工合法权益，克扣、拖欠农民工工资，强迫农民工超时限、超强度劳动等。值得注意的是，一些地方形成了地域性流动人口违法犯罪团伙，已成为影响当地社会治安的突出问题。”刘金国这样说。
    刘金国表示，下一步对流动人口的管理服务工作，要按照以人为本的理念，由过去的防范控制型管理转变为管理和服务并重的服务型管理，建立社会化的管理模式，实现工作时单位管、暂住地社区管、党团员组织管、系统问题部门管、治安问题公安管的工作格局。
    他透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。（红宪）
    
　　户籍制度改革重在权利平等
　　陈柳裕
　　现行的户籍管理，基本上沿用颁布于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》所建立的一套基本制度，其核心在于严格控制农村人口流入城市。论及1958年《户口登记条例》的出台背景，概在于为了在薄弱基础上优先发展资本密集型的重工业，进而推行重工业优先发展的战略，一是通过工农产品之间的“剪刀差”来汲取农业剩余价值，并进而解决发展重工业所面临的资金原始积累和粮食原料来源问题；二是通过限制农村劳动力向城市迁移，保证城市居民充分就业以及避免其他福利外溢。
    客观而言，以限制农村人口流入城市为基本特征的户籍制度，对计划经济时代下的中国经济社会发展产生了积极的影响。作为世界第一人口大国和农业大国，之所以没有出现一直困扰发展中国家尤其是印度和拉美诸国发展的城市混乱拥挤、贫民窟林立等城市病，其直接的制度背景就在于通过户籍制度限制了人口城乡流动，把过剩的农民锁定在农村。但另一个显而易见的事实在于，作为实行高度集中的计划经济体制而应运产生的一种政策措施，原来的户籍管理制度已经暴露出其严重的不适应性：在工业化迅速发展的同时，导致劳动者就业缺乏竞争和劳动力资源配置趋于不合理，同时，正是由于现行户籍制度限制了劳动力的自由流动，使得我国这一最富足、最具比较优势的资源没有得到充分利用，从而成为制约我国经济增长的阻碍。
    从法学的视角而言，户籍制度通过剥夺“公民的居住迁徙自由”这一公民的基本权利，客观上强化了中国的城乡二元结构，同时，由于一系列排斥农民的政策无一例外都是以户籍制度为基础的，正是通过它，严格区分和分割了城乡人口，并实行了歧视待遇。为此，户籍既是歧视的起点，也是歧视的根源。而仅从与现行宪法的一致性角度讲，1958年的《户口登记条例》即应废除。它不仅违背了宪法关于保障公民居住迁徙自由的基本宪义，而且与其第3条、第4条、第10条、第13条等也涉嫌违背现行宪法的其他若干具体规定。
    废除依据1958年《户口登记条例》所建立的户籍制度，其核心在于废除依附于户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的二元结构。
    
　　户籍制度改革仍在难易之间
　　肖海英
    最近，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露的关于公安部对下一步户籍制度改革的设想，再度引起了社会的广泛关注和热议。有人表示赞成，有人进行了质疑；有人现出欣喜之情，有人露出失望之色；还有很多人对我国户籍制度改革现状和今后发展走向提出了异议。产生这种状况，除了这次公安部信息披露不够清晰充分，导致社会各方无法确切全面把握的原因外，也反映出人们对户籍制度内涵及其改革的成果、思路的认识存在着某些误区。
    其实，户籍制度改革说易确实不易，说难也并不难。
    户籍制度改革“难也不难”，因为，户籍就是户籍。人类历史上最初产生户籍概念时，其基本功能只是了解和掌握人口数量；当然，同时也有着证明人口身份的功能。这就是户籍或者户籍制度的本来面目。西方多数国家的实践都反映了这一规律。也就是说，户籍与公
    民在社会上应当享受的待遇没有任何联系。目前，中国社会生活中将公民的社会待遇与户口相挂钩，本身就是对户籍制度的“移用”，造成户籍功能的异化，使现行户籍制度承载了不应承载的重任，也背上了不应背的“恶名”。因此，从户籍本原来说，公安部正在或者拟实行的户籍制度改革，即所谓“取消农业、非农业户口的界限”，并没有多少难事，无非就是户籍分类体系及登记体系的调整问题而已。
    户籍制度改革说易也不易，因为，中国情况太复杂。尽管户籍从其原本功能来说，并不是为公众当前所诟病的差别待遇及对限制公民迁徙自由等问题的根由，但由于制度和理论的混乱以及旧思维的惯性，在群众的眼里、在为政者的脑子里，户籍已经脱不了干系。这还只是从表象上来说的。从问题的实质来看，我国数十年来出台的各种区别待遇政策，大都以户籍性质为标准，并规定了各类户籍之间转换的严格程序和条件，使户籍主管部门成为这些政策实施的核心。也就是说，我国户籍制度在区别公民待遇及控制公民迁徙中已经插得太深，粘得太紧，难拨难撕。人们把现行户籍制度视为造成这些不公平待遇及迁徙限制的总根源，这是情有可原的。
    因此，在中国国情下，户籍制度现在想一刀割断与差别待遇的联系，已是不可能了。要解决差别待遇问题，就不能不从户籍制度改革做起。而另一方面，户籍制度由于其承载太多，容易牵一发而动全身，其任何变化都可能带来对社会各方面的影响，特别是对社会稳定和经济发展的影响。因此，户籍制度改革必须深思熟虑、逐步推开，要充分考虑社会、经济以及人们心理的承受能力。
    
　　户籍制度改革应该适度掌控
　　尹昌平    
    现行户籍制度的弊端显而易见，最大的问题是“城乡二元结构”造成的农与非农户口的壁垒，哪怕在称谓上都不能形成统一的居民户口管理，更别奢谈农村人口同步共享城镇人口尚在推行的社会保障成果。
    “乐天派”急于实现城乡居民不得有“社会出身、财产或其他身份等任何区分”，否则就是违背“公平正义”原则。其实，户籍制度改革的最佳实现，除了渐进的程度制约外，实有赖于经济实力的物质基础坚实，否则改头换面的“居民户口簿”既不能当饭吃，又不能当钱使，农民兄弟也不见得对此空头“派司”有兴趣。“人往高处走，水往低处流”，趋利避害人之常态。杭州的城中村与近郊农民就因集体经济的繁荣兴旺，叫他“改名换姓”当城里人都不肯，生个儿子宁要种茶的娘，不随当官的爹，为此还要打户籍行政管理争议的官司。此等“溯潮”之举，还不是因为村民有地能盖房，筑巢引得凤凰来！可见户籍改革不是一票单纯业务，而是一项系统工程，姓“城”姓“乡”本不重要，关键是哪里“吃香”。“地基”未打牢，建高楼是急不来的。
    “忧天派”恐怕“草根人群”大举入侵城镇，“毁掉”美好家园，这确是成为杞人了，讲得难听些，中国的城市化进程也就这么点时间，稍微往前推算一下，现在“高贵”的城里人的老祖宗都是“乡巴佬”，城镇的繁荣实在都是泥腿子创下的家业。
    但盲目的不顾客观国情、社情的“制造”城市化，为改而变的无实质内容之改革，还真不如不改。正如复旦学子所言，“人口压力与环境承载力和城市设施空间之间的矛盾积累到极致而导致城市系统的崩溃也许并不是危言耸听。”真正的富国城里人是往乡下走的。北京人车难行，闹水荒，没有适度的城市发展规划（包括人口）钳制，纵是南水北调，西电东输，总有捉襟见肘之时。一步到位的终极目标，肯定是空中楼阁。
    从目前中国社会发展的现状来看，户籍改革也是在做取消“身份”限制的善事，但农民兄弟本不是急于摘掉“乡下人”这顶破草帽，而是渴求能使子孙上得起学，受好的教育；失地和少地农民有个就业或基本生活保障；生老病死能靠个基本就医和养老保险。这些他们看来是高不可攀的“同城待遇”，哪怕是多少“剥离”一部分改革成果与之分享也成。
    户籍制度的管制功能是与生俱来的，不可能统统废除，亦不仅仅局限在统计调节层面上的需求。国际局势、治安形势，大流通、大交往的格局，分而治之的信息采集与掌控已经老套，用现代科技手段“一卡通”的综情管理共享也是户籍制度改革的趋势。劳动力的自由迁移，实际上已被改革大潮浪来涌去推动了几十年，已没有什么禁锢了，焦点不在迁移自由与否，而是无后顾之忧的落地生根、开花结果，这才是要深层次考研，花大力气解困的。